發揮地方法規實施性補充性探索性功能
聚焦山西省人大及其常委會立法工作
發揮地方法規實施性補充性探索性功能
聚焦山西省人大及其常委會立法工作
立什麼？誰來立？怎麼立？從某種程度上講，是地方立法工作始終要面對的“靈魂三問”。這同樣也是山西省人大及其常委會在地方立法實踐中繞不開的問題。
2018年9月，第二十四次全國地方立法工作座談會在浙江省杭州市召開。會議強調，要自覺把地方立法工作放在黨和國家事業發展大局中來謀劃、來推動，充分發揮地方性法規實施性、補充性、探索性（以下簡稱“三性”）功能。
“這一論述闡明了地方立法在國家立法體制中的地位權限以及地方性法規的功能特征，對地方立法應該解決什麼問題，怎麼立才管用、好用，有重要指導意義。”山西省人大常委會黨組書記、副主任郭迎光介紹說，山西省人大及其常委會堅持省委對人大立法工作的領導，緊緊依靠人大代表，發揮常委會組成人員作用，切實加強高素質專業化立法隊伍建設，堅持科學立法、民主立法、依法立法，不斷完善立法體制機制，保証立法任務順利完成，並對地方立法需要解決的問題以及實施效果及時進行研究總結。
立法推進依法行政
為充分發揮地方性法規“三性”功能，山西省人大常委會正確處理地方性法規和政府規章的關系，立法推動依法行政。
地方立法中大量的是行政立法，重點是調整行政機關的權力和責任，規范行政權力運行。有的事項，上位法明確了行政機關的權力責任，但在工作機制和工作保障方面還比較籠統，工作職責也需要結合實際情況具體化，這些都需要地方立法予以明確。
在制定關於具體改革事項、民生和社會治理措施等法規過程中，山西省人大常委會總結出多個立法工作需要處理好的領域，包括國家法律法規需要結合實際細化補充地方行政工作，以保証上位法貫徹執行的﹔被實踐証明行之有效的改革舉措需要固化，使其具有長期性、穩定性和法律約束力的﹔涉及調整行政職責、管理權限，需要在法定權限內給予立法保障的﹔改革中需要通過立法來明確新的體制機制和法律關系的等等。
發揮人大主導作用
想發揮地方性法規“三性”功能，就要解決好立什麼法、誰來起草、怎麼起草的問題。為此，山西省人大常委會探索完善省委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，把在省委領導下發揮人大主導作用貫穿立法全過程。四年來，山西省新制定的地方性法規中，有近一半都是由人大負責起草的。
為解決“立什麼法”問題，山西省人大常委會聽取省委有關部門建議、研究代表議案、征求政府和“兩院”及社會各方面意見，形成下年度立法建議項目﹔每年三、四季度兩次對建議項目進行調研論証，從而提出正式項目、預備項目、儲備項目，形成年度立法計劃提請省委批准實施。
為解決“誰來起草”問題，政府提出的立法議案，由政府部門起草，人大提前介入﹔綜合性、基礎性、全局性，跨部門職權及創制新體制的，由人大及其常委會相關機構負責起草，重要的實行人大、政府分管領導“雙組長制”。
為解決“怎麼起草”問題，山西省人大常委會做好調查研究、吃透情況，座談調查、問卷調查、蹲點調查成為常態。同時，制定立法大綱，明確要解決的問題及主要制度設計。此外，還吸納政府有關部門和專家等組成專班起草法規草案。
值得一提的是，山西省人大常委會從立項、起草到審議整個過程都邀請人大代表參與，充分聽取吸納代表意見﹔利用立法聯系點、立法咨詢基地、代表聯絡站以及各種媒體，廣泛征求各方面特別是來自基層一線的意見，凝聚立法共識，把全過程人民民主貫穿立法工作全過程。
立足實際解決問題
地方性法規想要發揮“三性”功能，就必須從地方實際出發，有針對性地解決自身問題。
為了保証上位法的實施，地方性法規有必要就工作職責、工作機制和工作保障方面，結合本地實際作出更為具體明確的規定。為此，山西省人大常委會聚焦工作職責、工作機制和工作保障制定工作條例，積極開始探索。這個探索就是從制定知識產權保護工作條例開始的。這部地方性法規的立法重點，就是如何規范工作運行。
知識產權制度屬於國家立法權范疇，上位法法律責任清晰、措施明確具體、司法保護力度很大，對上位法的細化補充空間不大，因此，山西省人大常委會把法規解決的問題放在明確工作職責、工作機制和工作保障上，促進了知識產權保護工作的落實。總結這次立法，最重要的經驗就是把制定工作性法規作為發揮地方性法規“三性”功能的一種重要方式，出台若干規定，圍繞人才工作、城市綜合執法工作等繼續進行立法探索。
“我們對於地方立法‘三性’功能的探索還只是初步的，實踐中還存在許多需要解決的問題。”據郭迎光透露，下一步，還將繼續研究多個領域的問題，比如，為了維護公共利益，地方立法怎樣調整和規范公民、法人和其他組織的權利義務。又如，省和設區的市立法權限交叉范圍內如何合理利用立法空間、避免立法資源浪費等等。
法治日報全媒體記者 朱寧寧 馬超
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